Когда старые правила игры уже не работают, а новые пока еще не придуманы…

Касым-Жомарт Токаев уже более ста дней как легитимно избранный глава государства. Тем не менее, зачастую создается впечатление, что в стране два центра принятия решений — вероятно, идет притирка деталей большого механизма управления государством. Разобраться в том, что происходит в Нур-Султане читателям Platon.asia помогает известный отечественный политолог Данияр Ашимбаев.

 

- Можно ли говорить, что сегодня в Нур-Султане два центра влияния?

- Скорее правила игры формируются по-новому. Но пока ситуация такова, что старые правила отчасти утратили силу, а новые до конца еще не сложились. В законах были прописаны определенные полномочия Нурсултана Назарбаева, которые принимались и уточнялись с 2000 года, когда был введен Закон «О первом президенте». Например, касающиеся того, чем будет заниматься первый президент после отставки.

Естественно, изначально должно было вырисоваться некое распределение полномочий между первым президентом и последующими. Но, как показала практика, прописать в законе какие-то нормы не всегда достаточно. Потому что полномочия были прописаны очень широко, дабы оставался зазор для конкретики.

У нас повсеместно такое - любой закон, допустим «Закон о борьбе с коррупцией», «Закон о госзакупках» вроде конкретные, а всегда есть какие-то лазейки, через которые часто утекает основной смысл.

Юридически возникает вопрос: кто главный? Первый президент, как Лидер нации или второй - как действующий Глава государства? Тем более, была проведена соответствующая процедура всенародного избрания. В итоге рискует сложиться ситуация, имеющая ближайшим аналогом старую советскую систему, при которой был первый секретарь ЦК, которому принадлежала огромная власть, а также председатель Президиума Верховного Совета, который формально являлся главой государства, но мало что решал самостоятельно. Но такой расклад никого сейчас не устраивает. Почти никого.

Сейчас можно констатировать, что во взаимодействии первого и действующего президента стопроцентной слаженности и доверия не наблюдается. У первого президента психологически осталось желание руководить, для него это как фантомные боли. Помимо этого он также переживает за сохранность своего курса. Основная суть этого курса - сохранение межнационального согласия и стабильности в стране. А методика решения вопросов стабильности и согласия, которая предлагается Токаевым, первого президента не очень устраивает, судя по всему.

 

- Вы говорите сейчас о митингах и акциях протеста?

- В том числе. Общественное недовольство есть, понятно, что оно бы выплеснулось на выборах, даже если бы на них шел Елбасы. Но получилось так, что он ушел до того, как недовольство выплеснулось на улицы. Это, нужно понимать, недовольство обоими президентами, только по разным причинам.

В итоге первый президент остался во главе Совета безопасности, структуры которая, как мы знаем, особого авторитета никогда не имела, но представляет собой трибуну и возможность контролировать кадровые назначения в определенных органах. Хотя при этом мы видим, что Токаев с размахом меняет силовиков, по крайней мере, второй и третий эшелон.

При этом он первое время порывался делать назначения и в аппарате Совета безопасности, что было пресечено первым президентом. После чего второй президент стал делать вид, что Совета безопасности не существует вообще. В то же время первый президент, как стал председателем Совета Безопасности, особо не обращает внимания на существование второго: последнее заседание Совбеза прошло без Токаева, хотя при этом не надо забывать, что Токаев является Верховным главнокомандующим. Создалась интереснейшая правовая коллизия.

Показательна ситуация по Арыси: ее сначала обсудили на Совете безопасности при участии Токаева и Назарбаева, и о каких-то наказаниях речи не было. Потом Токаев делает выговоры руководителям военного ведомства, не всегда аргументируя свои решения. А Совбез своего мнения по ЧП особо-то и не высказал. В итоге получается, что Совет безопасности как орган, на котором должны были рассмотреть этот вопрос, практически выпал из процесса принятия решения.

 

- Какую роль в этой ситуации играет Nur Otan?

- Nur Otan на данный момент является правящей партией, у которой абсолютное большинство в обоих палатах парламента, во всех маслихатах и т.д. Лидером Nur Otan остался первый президент, который ведет интенсивную работу по активизации работы партии. Сейчас на повестку дня Nur Otan поставлен вопрос по выполнению предыдущих посланий и установок первого президента. По посланиям и установкам второго - особо никто речь не ведет.

При этом второй президент запускает общенациональный диалог в рамках Национального совета общественного доверия, к участию в котором Nur Otan как боевая единица не привлекается. В итоге получается, что у каждого – своя трибуна.

А ведь есть еще Сенат во главе с Даригой Назарбаевой, которую многие прочат в следующие президенты. Но авторитета уровня Назарбаева или Токаева у нее нет, даже ее переназначение прошло без участия Токаева, который просто прислал письмо в Сенат о переизбрании. Совсем недавно Дарига Назарбаева проводила секретариат Съезда мировых религий, участников которого, как правило, принимали все высшие руководители страны. Второй президент сделал вид, что никакого секретариата не было. И первый никого из делегатов секретариата Съезда мировых религий не принял.

Возникает такое ощущение, что вертикаль власти разъехалась по своим кабинетам, каждый руководит теми, кто считает необходимым ему подчиняться, и как минимум все стараются не лезть в дела других и не показываться лишний раз друг другу на глаза. При этом значительная часть высокопоставленных чиновников все-таки больше ориентирована на первого президента, продолжает его курс и исполняет его задания. У второго президента на данный момент не хватает политического веса, чтобы этот процесс быстро развернуть. Оба стараются не доводить до конфликта, который мог бы выйти в открытую стадию, но при этом видно, что складывается такое ощущение легкой холодной войны.

При этом мы видим, что Токаев пытается сформировать команду, понимая, что сейчас основная задача - максимально переключать на себя госаппарат. Потому что министры, акимы, генералы, назначенные вторым президентом, будут ориентироваться на него, ведь именно от него зависит их назначение и отставка. При этом мы видим, что Токаев уже третий раз меняет главу Администрации президента за последнее время, что дает ощущение

нестабильности управления.

 

- То есть, у него изначально не было четкого плана насчет создания близкого окружения?

- Возможно, четкого плана сейчас нет ни у кого. Например, появилась возможность продвинуть своего человека на Алматы. Вначале шла речь о выдвижении на пост акима Каната Бозумбаева, который рассматривается как близкий человек новому президенту, но по каким-то причинам этого не случилось. В итоге, когда был решен вопрос об уходе Байбека, на эту должность был отправлен действующий глава Администрации президента.Потом встал вопрос об уходе Марата Тажина, отношения которого со вторым президентом, по мнению осведомленных людей, оставляли желать лучшего. Тажин при этом обеспечил преемственность идеологического курса. Потом он был назначен – указом Токаева - председателем двух юбилейных комиссий, заседание которых провел в русле установок первого президента, и это, скорее всего, стало причиной его отставки. В сообщении о мероприятии действующий президент вообще не был упомянут. В итоге, он якобы готовится ехать послом в Чехию, а пост госсекретаря освободился.

Пост госсекретаря в системе исполнительной власти очень интересен - вес и статус этой должности зависят от человека, который его занимает. То есть, она может быть формальной, а может статься, что госсекретарь будет являться фактически вторым человеком в стране — все зависит от того, кто там сидит и какие полномочия себе пробивает. В итоге Токаев бросает на этот пост Крымбека Кушербаева, опять же действующего главу АП, который и двух месяцев на этой должности не проработал.

Ситуация выглядит так, будто у Токаева нет стабильного аппарата. С точки зрения тактики он заполучил Алматы и пост госсекретаря. Это дает право говорить, что он уже формирует свою вертикаль управления. При этом у Нурсултана Абишевича своя вертикаль: за ним Ассамблея народа Казахстана, Совет безопасности, Nur Otan.

Есть и другой вопрос, который рано или поздно нужно будет решать: Назарбаев оставил за собой руководство Советом по управлению Фондом «Самрук-Казына», орган вроде консультативный, но знаковый. И, получается, на данный момент главный держатель активов в стране формально находится под контролем первого президента. Учитывая, что ко второму президенту госсектор особых симпатий не испытывает, рано или поздно борьба за «Самрук-Казыну» станет еще одним направлением для перетягивания полномочий.

 

- Сложнее всего сейчас, наверное, чиновникам — ведь им все равно нужно выбирать?

- Да, перед аппаратом стоит сложный политический и моральный выбор – на кого больше ориентироваться. Все понимают, что за фигура Назарбаев: если на него не ориентироваться – можно легко остаться без работы. При этом игнорировать второго президента тоже глупо. Потому что он действующий глава государства и тоже может снять с поста за нелояльность. Поэтому аппарат старается аккуратно лавировать между двумя президентами. При этом мы говорим не о системе двоевластия, а о процессах формирования новых правил игры.

Система не столько разбалансирована - она еще пока не сбалансирована заново. У Токаева другой стиль управления, нежели у первого президента. Все, что мы считаем необходимыми атрибутами для президента, или даже президентства в широком смысле – у нас психологически сформировано под влиянием Нурсултана Абишевича. Токаев копировать его точно не будет.

* * *

Недавнее интервью Нурсултана Назарбаева вызвало у казахстанцев двоякие чувства. С одной стороны, Елбасы дал понять, что он все еще серьезно влияет на ситуацию в стране, с другой — породил еще больше вопросов о свободе маневренности президента Токаева. Ну а Политолог Данияр Ашимбаев дает еще больше пищи для размышления.

 

- В какой фазе находится транзит власти в Казахстане?

- В настоящее время Касым-Жомарт Токаев пытается сформировать свою повестку дня и создать свою социальную, я бы даже сказал, электоральную базу. В период предвыборной кампании он дистанцировался от непосредственно выборов, сосредоточившись на текущих президентских делах. Отчасти это было оправдано, но, с другой стороны, электорат «не прочувствовал» нового президента, презентован населению он был достаточно слабо. Хотя, думаю, если бы Токаев сам провел свою кампанию, то результаты были бы намного лучше, чем то, что произошло 9 июня. Новый президент мог хорошо выступить и на дебатах, и на встречах с населением.

Выборы же были проведены без учета реальных настроений в обществе: назрело и желание перемен, и усталость от ошибок, жадности и скандалов с правящей элиты. Смена власти, произошедшая 19 марта, была отчасти основана и на понимании Назарбаева, что нужны новые люди, новые подходы и новые идеи. Да, собственно, он сам об этом говорил и говорит. Последующие события же говорят о падении качества государственного управления. Хотяпроцесс смены власти ожидался давно, правовые нюансы так никто и не проработал. Кампания была спланирована по старым правилам, хотя именно в этом году их нужно было бы менять. Голосование за Косанова, который на выборах был, по сути, техническим дублером, очень хорошо это показало. Голосование же за Токаева стало в какой-то степени голосованием за власть вообще (и Назарбаева в том числе), и снижение ее поддержки вполне логично. Не буду спорить о процентах, но Касым-Жомарт Токаев на выборах победил. Международное признание мы видели, а местные протестные акции не были достаточно убедительными, чтобы оспорить его победу.

Надо понимать, что общественное мнение по поводу смены власти достаточно парадоксально: с одной стороны, мы видим желание население сохранить те ценности, с которыми связан курс Назарбаева – согласие и стабильность, с другой – политические, экономические, социальные проблемы в стране требуют перемен и перемен порой радикальных. Токаев в этом плане фигура идеальная: опытный политик и управленец и в то же время человек, не замешанный в коррупционных и политических скандалах последних десятилетий. Вопрос теперь в содержании этих перемен и в том, как и кто будет их проводить.

Нурсултан Назарбаев оставил в своих руках ряд ключевых инструментов – Совет безопасности, партию «Нур Отан», Ассамблею народов Казахстана и Совет по управлению фондом «Самрук-Казына». Но называть их вертикалями управления или самоценными институтами сложно, это именно властные рычаги, сила которых зависит от силы руки, которая их держит и направляет. При этом первый президент свой выбор уже сделал 19 марта. Эти рычаги, как представляется, ему нужны не как инструмент контроля над Токаевым, а контроля над завершением самого транзита власти. О вопросах политической преемственности Назарбаев думал и говорил практически с момента прихода во власть. Он пережил сам две смены власти в республике и видел все процессы, которые проистекали на постсоветском пространстве. Чтобы там не говорили о разных «наследниках», мы видели, что Назарбаев готовил определенный пул политиков, которых учил, опекал, испытывал, проверял, и последнее десятилетие явным фаворитом был именно Касым- Жомарт Токаев.

Думается, что Назарбаевым движут сейчас две основных мотивации. Первая – это убедиться, что его курс, стратегия остаются в приоритете и предстоящие реформы его не затронут. Здесь, конечно, возможна долгая и обстоятельная дискуссия, что именно считать основными ценностями, а что – нет. А вторая – убедиться, что Токаев готов эффективно распорядиться теми полномочиями, которые Назарбаев вложил в институт президентства. Многие просто не уже помнят, а многие и не знают, как эволюционировал этот пост. Сначала «высшее должностное лицо КазССР», потом «глава исполнительной власти», потом «глава государства», а затем и «лидер нации». Последнее, правда, Назарбаев оставил за собой, в силу чего и возникла академическая дискуссия: кто главнее – «глава государства» или «лидер нации»?

В силу того, что в нашей политической системе (что бы там не писали в конституции) смешались и конституционные, и неформальные принципы управления, для действующего президента стратегически важно, во-первых, взять под контроль ключевые вертикали (или сделать их таковыми), а во-вторых, определить курс, который сочетал бы в себе и преемственность, и модернизм. Токаев на днях сказал, что «побеждает не тот, кто обладает физической силой, а тот, кто обладает знаниями, выдерживает интеллектуальную конкуренцию». Сказал он это по другому поводу, но, мне кажется, имел в виду и общую ситуацию.

То, что мы видим последние полгода, это очень сложная игра, в которой, скажем так, захвата Зимнего дворца мало, нужны еще почта, телеграф и телефон. Токаев – не Назарбаев, у него свой стиль и свои методы, при том что правила игры сейчас не сформулированы. Где-то он пытался совершить лобовую атаку, но потерпел неудачу. Поэтому он перегруппировал силы и плавно берет под свой контроль системы управления. Произошли перестановки в администрации президента, правительстве, силовых ведомствах, региональных администрациях. В какой-то степени частая сменяемость глав администрации президента связана с этим: Токаев пожертвовал начальниками штаба, чтобы взять южную столицу и пост госсекретаря. Невооруженным взглядом виден саботаж со стороны квазигосударственного сектора, но здесь на стороне Токаева и общественное мнение, и здравый смысл.

Не думаю, что Назарбаев сознательно играет против нового президента: ведь именно он его выбрал и его готовил. Думаю, что первый президент внимательно изучает работу своего преемника и ждет, когда тот выиграет очередной этап. Или проиграет. В этой игре есть и другие факторы: желающих стать вторым или хотя бы третьим президентом в элите немало. Немало и тех, для кого Токаев – еще не авторитет. Если взять семь высших сановников республики, то на данный момент на Касым Жомарта Токаева однозначно ориентирован только один, еще один – относительно, один ведет свою игру, а четверо больше смотрят на первого президента. Задача Токаева на данный момент не в том, чтобы их сместить, а в том, чтобы вовлечь в свое «гравитационное поле», сделать частью свой команды. Это не та сфера, где достаточно простой команды или волшебного слова. И подходы из серии «всех снять и посадить» тут не работают. Так называемое общественное мнение – не показатель. На роль его лидеров постоянно претендуют личности с плотно набитыми карманами и сомнительным бэкграундом. Сомневаюсь, что в нашем государстве вызрела бы другая управленческая элита. Нужно работать с тем, что есть.

О терминах можно спорить до бесконечности. Возьмем те же «честные выборы». Звучит, конечно, красиво, но «честными» обычно называют выборы, где «наши» побеждают «чужих». А это понятия достаточно субъективные.

За эти три десятилетия было сделано немало, как хорошего, так и плохого. Получилось то, что получилось. Не могу сказать, что система во всем плоха, но нужно заставить работать ее лучше. Если покопаться, скрытый потенциал есть практически везде.

Взять тот же «Нур Отан». Партия власти, при хорошем руководстве, может многое. Но сам же Назарбаев признает, что она была в «дремлющем режиме» и ей пора перейти к активным действиям. А этот дремлющий режим негативно сказался на качестве принимаемых решений и социальной обстановке в стране. Тот факт, что на руководство фракцией в Мажилисе был выдвинут Нурлан Нигматулин, - очень сильный шаг Назарбаева. Это человек, который может «выбить» из исполнительной власти реализацию предыдущих предвыборных платформ и президента, и партии. Токаев поставил на идеологию прагматичного и волевого Крымбека Кушербаева, который тоже может при желании горы двигать. Во главе правительства находится сильный управленец Аскар Мамин, который легко может реализовывать и программные установки первого президента, и послание и задачи, поставленные вторым президентом. Сейчас вопрос не в том, кто главнее, а в том, как государство заставить нормально работать. Госаппарат, квазигоссектор и крупный бизнес слишком обросли плюшками-кормушками и привыкли к отсутствию контроля и в нынешнем виде являются прямой угрозой безопасности страны и вышеуказанному стратегическому курсу.

Аналитический отдел Platon.asia